RESPONSABILIDADE SANITÁRIA - ALGUMAS REFLEXÕES.

O DIREITO À SAÚDE NA SOCIEDADE MODERNA

O direito à Saúde é um direito social derivado do direito à vida que teve como marco a Declaração Universal dos Direitos Humanos (Resolução 217 A, III, da Assembléia Geral das ONU, 10.09.1948).

O sentido universal das declarações de direitos é resultante das revoluções, americana e francesa. Os direitos do homem e do cidadão proclamados nessa fase histórica guardavam um conteúdo individualista, consagrando a chamada democracia burguesa. A dimensão social do constitucionalismo, a afirmação da necessidade de satisfazer os direitos econômicos, ao lado dos direitos de liberdade, a outorga ao Estado da responsabilidade de prover essas aspirações é fato histórico do século XX (HERKENHOFF, 2004).

DIREITO À SAÚDE NO BRASIL

Os direitos coletivos, econômicos, sociais e culturais passam a expressar os direitos individuais em uma nova perspectiva, sendo o indivíduo o titular do direito coletivo de participar do bem-estar social.

O Estado é o sujeito passivo dos direitos sociais porque a coletividade assumiu esta responsabilidade, que decorre da interação entre governantes e governados.

Os direitos humanos constituem-se no esteio para a formulação jurídico-normativa do Estado Democrático e no alicerce para a implementação das políticas voltadas para os direitos civis e políticos e, ainda, para a satisfação dos direitos econômicos, sociais e culturais (LAFER, 1991).

O Direito à Saúde decorre do Princípio Fundamental referente à Dignidade Humana (inciso III, art. 1º, CF 1988).

Está incluído como Direito Social (art. 6º, CF 1988), cuja redação do referido dispositivo foi dada pela Emenda Constitucional nº 26/ 2000), tendo sido inserido no Título VIII da Ordem Social Seção II:

Art. 196 – A saúde é um direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

CONSTRUÇÃO DO SUS

Relevância Pública de ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público: regulamentar, fiscalizar e controlar; a execução direta ou por terceiros (art. 197, CF 1988).

Diretrizes do Sistema Único de Saúde – SUS (art. 198/ CF 1988):

? descentralização (direção única em cada esfera de governo);
? integralidade (prioridade das ações preventivas sem prejuízos das assistenciais);
? participação da comunidade, e
? financiamento (redação dada pela Emenda Constitucional nº 29/ 2000).

A assistência à saúde é livre à iniciativa privada: participação complementar do SUS (art. 199/ CF 1988).

Competências, sem prejuízos das atribuições (art. 200/ CF 1988) – Princípio da Segurança Sanitária:

? controle e fiscalização de produtos e substâncias de interesse à saúde, alimentos;
? execução das ações de vigilância à saúde;
? formação de recursos humanos;
? participação da política de saneamento básico;
? desenvolvimento tecnológico e proteção do meio ambiente.

LEIS ORGÂNICAS DA SAÚDE

Lei 8080/ 1990, que disciplina sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes:

? Regula, em todo o território nacional, as ações e os serviços de saúde (art. 1º);
? Cabe ao Estado prover as condições indispensáveis para seu pleno exercício (art. 2º);
? Princípios e diretrizes do SUS (art. 7º): universalidade, integralidade de assistência, preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e mental, igualdade, direito à informação, epidemiologia como instrumento indicativo para o estabelecimento de prioridade; participação da comunidade; descentralização político-administrativa (municipalização e estabelecimento de rede hierarquizada e regionalizada); integração intersetorial; resolutividade.

Lei 8142/ 1990 que disciplina o controle social e o financiamento do SUS.

DIREITO SANITÁRIO

Sueli Gandolfi Dallari:

“O direito sanitário se interessa tanto pelo direito à saúde enquanto reivindicação de um direito humano, quanto pelo direito da saúde pública: um conjunto de normas jurídicas que tem por objeto a promoção, prevenção e recuperação da saúde de todos os indivíduos que compõem o povo de determinado Estado, compreendendo, portanto, ambos os ramos tradicionais em que se convencionou dividir o direito: o público e o privado. Tem, também, abarcado a sistematização da preocupação ética voltada para os temas que interessam à saúde e, especialmente, o direito internacional sanitário, que sistematiza o estudo da atuação de organismos internacionais que são fonte de normas sanitárias e dos diversos órgãos supra-nacionais destinados à implementação dos direitos humanos. Afirmar que o direito sanitário é uma disciplina nova não significa negar a existência de legislação de interesse para a saúde desde os períodos mais remotos da história da humanidade ou a subsunção da saúde nos direitos humanos, de reivindicação imemorial.”

PRINCÍPIO DA SEGURANÇA SANITÁRIA

O princípio da segurança sanitária aplica-se a todas as atividades humanas de interesse à saúde.

Abrange, de um lado, a necessidade de redução dos riscos existentes nas atividades humanas que são desenvolvidas na sociedade e que podem, de alguma forma, afetar a saúde (produção, distribuição, comércio e consumo de alimentos, medicamentos, cosméticos e equipamentos de saúde; segurança do trabalho; segurança epidemiológica). De outro lado, o princípio da segurança também se estende à necessidade de redução dos riscos inerentes à execução dos atos médicos em geral.

O princípio da segurança sanitária foi consagrado pela Constituição de 1988, que em seu Art. 200, ao estabelecer as competências do Sistema Único de Saúde, listou diversas atribuições relacionadas diretamente com a segurança sanitária.

Embora não esteja expressamente previsto com essa terminologia, podemos afirmar que o princípio da segurança sanitária foi reconhecida pela Constituição Federal seja através da recorrente menção do dever do Estado de desenvolver políticas preventivas de saúde (Arts. 196, 197, 198, II e 200) seja pelo fato que, entre as atribuições expressamente previstas pela Constituição para o SUS, verificamos um enfoque bastante significativo às competências de controle, fiscalização, vigilância e prevenção.

PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE

O princípio da responsabilidade no que se refere ao Direito Sanitário estende-se a todas as pessoas. Tem como pressuposto a premissa de que todos possuem deveres com relação à proteção da saúde: sejam eles individuais sejam eles coletivos e sociais. A proteção à saúde exige que cada indivíduo se comporte de forma responsável de acordo com seus deveres.

“O princípio da responsabilidade é fundamental para a segurança sanitária. Ele atinge tanto os comportamentos privados e íntimos do indivíduo quanto os seus comportamentos sociais e públicos.”

RESPONSABILIDADE SANITÁRIA VOLTADA À VIGILÂNCIA EM SAÚDE

A responsabilidade sanitária decorre das formas específicas e se aplica a todos os agentes públicos estatais e a todos os cidadãos que exerçam as atividades por ele reguladas. A legislação sanitária prevê diversos deveres que devem ser observados, sendo que a violação a esses deveres caracteriza uma infração sanitária sujeita a sanções.

“É para garantir a segurança sanitária que diversas condutas são caracterizadas como infrações sanitárias”.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA

RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PÚBLICOS:

Os agentes públicos responsáveis pela proteção da saúde estão sujeitos às normas da responsabilidade administrativa. Toda ação ou omissão de um agente público que contrariar o ordenamento jurídico sujeitará o mesmo às sanções previstas em lei.

? “A responsabilidade administrativa é a garantia da população contra a atuação omissa, arbitrária ou arriscada de um agente público.”

RESPONSABILIDADE DO CONTRIBUINTE:

As infrações sanitárias estão previstas nas diversas normas jurídicas que compõem a Legislação de Direito Sanitário, adotando o princípio da responsabilidade de forma abundante. As normas que impõem a responsabilidade sanitária são de naturezas diversas e podem conter também em seu conteúdo sanções diversas. Destinam-se sobretudo para os que desenvolvem atividades de interesse à saúde, como a produção, transporte, distribuição e comercialização de alimentos, medicamentos, produtos radioativos etc..

? “As sanções variam desde advertência e multa até interdição ou intervenção no estabelecimento e perda do registro dos produtos”.

RESPONSABILIDADE DECORRENTE DO DIREITO À SAÚDE:

A dignidade da pessoa humana - princípio constitucional fundamental (CF/1988, artigo 1º). Direito humano do qual decorrem os direitos sociais, incluído o direito à Saúde (CF/1988, artigo 6º). A Saúde deve ser promovida, preservada e recuperada, enquanto direito do cidadão e dever do Estado, a ser garantido mediante políticas públicas, visando, para tanto, a redução de riscos à saúde da população como um todo (CF/1988, artigo 196).

O Estado Democrático de Direito permanece fundado no respeito ao princípio da legalidade (CF/1988, artigo 1º), limitando a capacidade normativa do Poder Executivo (CF/1988, artigo 84, inciso IV). A idéia de responsabilidade pública é eminentemente política, emergindo o dever constitucional do agente político de prestar contas. À Administração Pública cabe garantir as obrigações assumidas no Pacto Constitucional.

A participação popular é de fundamental importância para a manutenção do Estado Democrático de Direito e quanto mais e maiores os mecanismos de transparência na gestão dos recursos públicos melhor para essa consolidação. Há também a necessidade de que o povo participe das decisões dos assuntos de interesse comum.

TEORIA GERAL DO DIREITO SANITÁRIO

Na Teoria Geral do Direito Sanitário defendida por AITH (2006) os princípios basilares do Direito Sanitário são:

- Grandes Princípios: Proteção da Dignidade Humana, Liberdade e Igualdade/ Equidade.

- Princípios decorrentes: Consentimento, Segurança Sanitária, Informação e Participação da Comunidade.

- Princípio da Segurança Sanitária - previsão da adoção de políticas públicas, visando evitar ou reduzir riscos à saúde da sociedade (CF/88, artigos 196, 197, 198, inciso II e 200)

- Outros princípios decorrentes:

- Precaução

- Responsabilidade

RESPONSABILIDADE POLÍTICO–ADMINISTRATIVA

Agente político é uma espécie do gênero agente público. Os agentes políticos exercem funções públicas, podendo consistir na prática de atos políticos ou, na prática de atos administrativos.

O crime de responsabilidade:

? previsto já no texto constitucional de 1946
? remetido para a legislação ordinária a sua tipificação e o seu julgamento (Lei nº 1.079/50)
? sanção aplicável: perda do mandato ou do cargo e, também, a inabilitação para o exercício de função pública.
? A responsabilidade política, na qual incorre quem pratica ato tipificado como crime de responsabilidade, identifica-se como infração político-administrativa.

A responsabilidade pela prática de atos de improbidade administrativa (CF/ 1988, artigo 37, § 4º):

? prevê penas de suspensão dos direitos políticos, perda de função pública, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.
? Essa espécie de responsabilidade (Lei nº 8.429/92) é atribuível à pessoa que exerça função pública, ainda que transitoriamente e sem remuneração, sendo investido por meio de mandato, cargo, emprego ou função, na administração direta e na indireta, e ainda, em entidades que recebem subvenções, benefício ou incentivo do Poder Público ou para cuja criação ou custeio o erário tenha concorrido.

Responsabilidade popular é aquela decorrente da condenação em Ação Popular (CF/ 1988, 5º, LXXIII, e Lei nº 4.717/1965).
RESPONSABILIDADE FISCAL

Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que trata:

“A responsabilidade fiscal já vinha sendo objeto de atenção da Administração Pública, mas foi com a Lei de Responsabilidade Fiscal, em atenção a um comando constitucional (artigo 163), que se estabeleceram as normas orientadoras das finanças públicas no país. O objetivo central desse texto legal foi o de aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, através de ação planejada e transparente, possibilitando a prevenção de riscos e a correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Com tal medida, pretendeu-se o acesso do público às contas públicas, utilizando para tal fim instrumentos que pudessem promover a transparência da gestão fiscal, como: plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, lei orçamentária anual, prestações de contas com respectivo parecer prévio, relatório resumido da execução orçamentária e relatório de gestão fiscal” (FURTADO, 2005).

CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO CIVIL

“O novo perfil do Direito Civil no Brasil segue a tendência internacional, no qual o princípio da liberdade (autonomia individual) enfrenta o princípio da igualdade (liberdade coletiva, solidariedade objetiva e lealdade social). O público e o privado entrelaçaram-se no processo denominado publicização do direito privado, privilegiando o interesse social, marcando a tendência de uma justiça social. O Direito passa a ser visto como um sistema em construção: móvel, aberto, permeável e sensível, à natural evolução dos fatos e às constantes mutações axiológicas. Confirma a imprescindibilidade de consideração à realidade social contemporânea na edição da norma” (TEPEDINO, 1993).

“Cresceu a consciência de que o Estado mínimo reforça as desigualdades sociais - o Estado precisa intervir nas relações particulares, restringindo vontade e autonomia individuais, equilibrando as equações materialmente distorcidas. O Direito Civil deve ser interpretado segundo a Constituição, respeitando, por conseqüência, os princípios constitucionais, porque o direito deve servir à promoção de uma sociedade digna e justa, fazendo prevalecer a solidariedade social sobre o individualismo, valorizando a ética” (CAMACHO SANTOS, 1993).

TEORIA DO RISCO

Interesses transindividuais (CALMON de PASSOS, 2001):

- dimensão social é inalienável;

- tutelado sob a responsabilidade dos agentes públicos, e

- previsão constitucional quanto a responsabilidade do Estado e seus agentes pela preservação do interesse público

A Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado encontra-se fincada na Teoria do Risco, onde se diz que há igualdade de ônus e encargos sociais, repartindo-se por todos tanto os benefícios da atuação estatal como os prejuízos experimentados por poucos.

? A idéia de culpa é substituída pelo nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo administrado, sendo indiferente se agiu com ou sem regularidade.

A Teoria do Risco Administrativo consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros (desde a Carta Política de 1946), confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos derem causa, por ação ou omissão. Essa teoria faz emergir, a partir da ocorrência do ato lesivo causado à vítima pelo Estado, o dever de indenização pelo dano pessoal e ou patrimonial sofrido, independentemente, de caracterização de culpa dos agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público.

O dispositivo constitucional prevê, ainda, o direito de regresso da Administração Pública contra o agente público, que deu causa ao dano, desde que tenha agido com dolo ou culpa, decorrente da responsabilidade civil subjetiva desse agente, no exercício de sua função, necessariamente.

RESPONSABILIDADE DA GESTÃO SANITÁRIA

A responsabilidade sanitária consiste no conjunto de responsabilidades decorrentes do direito à saúde, um direito social considerado como direito humano de segunda geração. Trata-se de um direito do cidadão e de um dever do Estado garantido constitucionalmente por meio do desenvolvimento de políticas públicas que reduzam riscos de doença e outros agravos e que visem o acesso universal e igualitário às ações e serviços para à promoção, à proteção e à recuperação da saúde do cidadão (individual) e o bem-estar de todos (coletiva).

O texto constitucional adotou um conceito de saúde com ampla abrangência. Daí o direito à saúde poder ser considerado individual, coletivo e difuso por ser prerrogativa indisponível assegurada ao cidadão indistintamente. Para a proteção do direito à saúde pode-se recorrer à via administrativa ou a via judicial. O direito à saúde tem a proteção do Ministério Público.

Para se ver garantido o direito à saúde foi desenvolvido um sistema único, descentralizado e hierarquizado, com direção única em cada esfera de governo exercida pelos gestores públicos de saúde que estarão responsabilizados pelo desenvolvimento das ações, na sua esfera de atuação, promovendo o acesso dos cidadãos aos bens e aos serviços de saúde.

A Carta Política de 1988 ainda prevê a participação popular através dos conselhos de saúde, formados por meio de Conferências de Saúde, nos três níveis de governo, que têm como atribuições: o estabelecimento da política pública de saúde no seu âmbito de atuação, e também a fiscalização das ações da gestão de saúde.

MECANISMOS DE CONTROLE

A Carta Constitucional de 1988 tem como fundamento assegurar os valores da dignidade e do bem-estar da pessoa humana, como um imperativo de justiça social.

- A tutela dos direitos coletivos e difusos é incorporada.

- Princípio da aplicabilidade imediata das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais (artigo 5º, parágrafo 1º).

- Prevê que a implantação efetiva dos direitos sociais depende da realização de políticas públicas.

- A participação da sociedade civil é fundamental para a eficácia do desenvolvimento de políticas públicas.

- Ficam estabelecidos mecanismos de autodefesa.

Ministério Público:

Instituição permanente, essencial à função jurisdicional da justiça e que tem entre suas atribuições a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (artigo 127, CF/1988). Cabe zelar pelo efetivo respeito aos poderes públicos, aos serviços de relevância pública e aos direitos assegurados na Constituição, promovendo para tanto as medidas necessárias para a sua garantia (artigo 129, CF/1988).

Age na defesa de direitos sociais, extra-judicialmente, por meio de inquérito civil público ou procedimento administrativo correlato, judicialmente, com a propositura de ação civil pública (Lei n. 7.347/85).

A ação civil pública também pode ser proposta por associação, que esteja constituída há pelo menos um ano e inclua entre suas finalidades a defesa dos interesses e direitos sociais (FRISCHEISEN, 2006).

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

AITH, F. A.. Teoria Geral do Direito Sanitário Brasileiro. São Paulo: FSP/ USP, 2006.

CAMPOS, S. L. F. de. A Responsabilidade na Gestão da Saúde Pública. São Paulo: FSP/ USP, 2006.

Manual de Direito Sanitário com enfoque na Vigilância em Saúde. Ministério da Saúde, Secretaria de Vigilância em Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 2006.

SANDRA LÚCIA FURQUIM DE CAMPOS
ADVOGADA
AUDITORA EM SAÚDE
MESTRE EM SAÚDE PÚBLICA PELA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO